Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tổng kiểm toán nhà nước
Trả lời cho câu hỏi trên, có ý kiến cho rằng, Tổng Kiểm toán Nhà nước không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều này được lý giải bởi hai luận điểm:
Thứ nhất, theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002) thẩm quyền và loại hình văn bản được ban hành của Tổng Kiểm toán Nhà nước chưa được quy định.
Thứ hai, theo quy định của Điều 13 Luật Kiểm toán nhà nước thì Kiểm toán Nhà nước chỉ là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập. Quy định trên dẫn đến một hệ lụy: cơ quan chuyên môn thì không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ cơ quan quản lý nhà nước mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Với cách hiểu trên, sẽ dẫn đến việc cho rằng: văn bản quy phạm pháp luật chỉ được xác định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, theo chúng tôi, việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước không đơn giản chỉ dựa trên các lý do như vậy. Thẩm quyền này cần phải được lý giải, làm rõ hơn qua các quy định pháp lý và thực tiễn vai trò của Kiểm toán Nhà nước, cụ thể như sau:
Thứ nhất: Tính độc lập trong lĩnh vực hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.Vị trí độc lập của Kiểm toán Nhà nước xuất phát từ chính chức năng của cơ quan này. Điều đó sẽ bảo đảm để Kiểm toán Nhà nước thực hiện nhiệm vụ kiểm tra tài chính một cách khách quan và hiệu quả. Kiểm toán Nhà nước do Quốc hội thành lập nhưng không phải là cơ quan của Quốc hội. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, Kiểm toán Nhà nước chỉ tuân thủ các quy trình, chuẩn mực pháp lý mà không chịu sự chi phối của Chính phủ, các bộ, ban ngành. Như vậy, xét về tính độc lập trong địa vị pháp lý, Kiểm toán Nhà nước cũng giống như Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Chính tính độc lập về địa vị pháp lý là một trong những yêu cầu khách quan, đòi hỏi Kiểm toán Nhà nước phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm cho lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước được thực hiện một cách hiệu quả.
Thứ hai: Kiểm toán Nhà nước tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng
Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, Tổng Kiểm toán Nhà nước là người đứng đầu Kiểm toán Nhà nước, chịu trách nhiệm về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước trước pháp luật, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Tổng Kiểm toán Nhà nước do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước là 7 năm, lương và các chế độ khác của Tổng Kiểm toán Nhà nước như lương và các chế độ khác của Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội (như Bộ trưởng). Vị trí và vai trò của Tổng Kiểm toán Nhà nước đã được nêu trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa X, về nhiệm vụ và giải pháp trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước: “Bộ Chính trị quyết định việc giới thiệu nhân sự để Quốc hội bầu vào chức vụ Phó Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Chủ nhiệm các Uỷ ban của Quốc hội, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước…”. Như vậy, có thể khẳng định, Tổng Kiểm toán Nhà nước chính là “tư lệnh” trong lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước. Xét về tính hợp lý, “tư lệnh” của lĩnh vực này phải và hoàn toàn có khả năng để ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ ba: Hoạt động của Kiểm toán Nhà nước được đặt trong mối quan hệ chặt chẽ với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước
Hoạt động của Kiểm toán Nhà nước nhằm phục vụ cho việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, điều hành, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Để bảo đảm mục đích trên, Kiểm toán Nhà nước thực hiện hoạt động kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức có sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Như vậy, hoạt động kiểm toán nhà nước tác động trực tiếp đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức khác trong bộ máy nhà nước; đồng thời giữa Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan, tổ chức khác phải có sự liên hệ, phối hợp nhất định. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá X chỉ rõ về việc nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử hành vi tham nhũng: “Tập trung kiểm tra, thanh tra, kiểm toán một số lĩnh vực trọng điểm, như: Đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý đất đai, thu - chi ngân sách, quản lý tài sản công và hệ thống ngân hàng thương mại. Thành lập các đoàn công tác liên ngành giữa Ủy ban Kiểm tra của Đảng với thanh tra, kiểm toán, công an, kiểm sát để phối hợp xử lý các vụ tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng. Công khai kết quả xử lý của các đoàn công tác này”. Để từng bước triển khai nội dung của Nghị quyết, ngày 19/11/2007, Thanh tra Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an đã ký ban hành Thông tư liên tịch quy định việc trao đổi, quản lý và sử dụng thông tin, dữ liệu về phòng, chống tham nhũng. Như vậy, việc phối hợp hoạt động và ban hành văn bản dưới thể thức văn bản quy phạm pháp luật với các cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước phục vụ các nhiệm vụ chính trị được giao là một tất yếu khách quan đòi hỏi Kiểm toán Nhà nước phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ.
Thứ tư: Căn cứ pháp lý
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi, bổ sung năm 2002) không xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước vì Luật Kiểm toán nhà nước ban hành sau (2005). Tuy nhiên, thẩm quyền này đã được quy định tại khoản 6 Điều 19 của Luật Kiểm toán nhà nước. Theo đó, Tổng Kiểm toán Nhà nước có quyền ban hành, hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện các chuẩn mực kiểm toán nhà nước; ban hành quyết định, chỉ thị, chế độ công tác; ban hµnh quy chÕ, quy tr×nh vµ ph¬ng ph¸p chuyªn m«n, nghiÖp vô kiÓm to¸n ¸p dông trong tæ chøc vµ ho¹t ®éng kiÓm to¸n nhµ níc; quy ®Þnh cô thÓ vÒ quy tr×nh kiÓm to¸n vµ hå s¬ kiÓm to¸n. Để làm rõ hơn quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, ngày 10/11/2006, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 1053/2006/UBTVQH để giải thích khoản 6 Điều 19 của Luật Kiểm toán nhà nước. Nghị quyết nêu rõ:
- “Quyết định, chỉ thị" do Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành bao gồm quyết định, chỉ thị là văn bản quy phạm pháp luật và quyết định, chỉ thị là văn bản ¸p dông ph¸p luËt.
- “Quyết định, chỉ thị" do Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành theo thẩm quyền ®Ó híng dÉn thi hµnh LuËt KiÓm to¸n Nhµ níc vµ c¸c v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËt kh¸c cña Quèc héi, Uû ban Thêng vô Quèc héi liên quan đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân là văn bản quy phạm pháp luật”.
Như vậy, có thể thấy thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước đã được quy định rất cụ thể. Theo chúng tôi, các cơ quan tham mưu cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết giải thích khoản 6 Điều 19 Luật Kiểm toán nhà nước đã rất đúng khi cho rằng: Kiểm toán Nhà nước là cơ quan nhà nước (cho dù được coi là cơ quan chuyên môn) có chức năng, nhiệm vụ trong một lĩnh vực nhất định thì đương nhiên phải có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) chính là sự pháp điển hoá quy định đã có trong Nghị quyết 1053/2006/UBTVQH của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.
Thứ năm: Xuất phát từ những văn bản cụ thể
Sau khi Luật Kiểm toán nhà nước chính thức có hiệu lực, Tổng Kiểm toán Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản để tổ chức thực hiện Luật. Đặc biệt, sau khi Nghị quyết 1053/2006/UBTVQH có hiệu lực, Tổng Kiểm toán Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản như: Quyết định số 01/2007/QĐ-KTNN ngày 21/5/2007 quy định về quy chế thi, cấp chứng chỉ Kiểm toán viên nhà nước, Quyết định số 02/2007/QĐ-KTNN ngày 26/6/2007 ban hành hệ thống biểu mẫu hồ sơ kiểm toán, Quyết định số 03/2007/QĐ-KTNN ngày 26/7/2007 về công khai kết quả kiểm toán, Quyết định số 04/2007/QĐ-KTNN ngày 2/8/2007 ban hành Quy trình kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, Quyết định số 05/2007/QĐ-KTNN ngày 2/8/2007 ban hành Quy trình kiểm toán dự án đầu tư. Các văn bản trên đều chứa đựng các quy phạm pháp luật có hiệu lực bắt buộc chung cho các hoạt động kiểm toán nhà nước, liên quan trực tiếp đến các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và cá nhân trong xã hội.
Với những lý do trên, việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hết sức quan trọng. Theo đó, cần thiết phải đưa quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL của Tổng Kiểm toán Nhà nước là quyết định và Thông tư vào dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) đã được trình Quốc hội khóa XII tại kỳ họp thứ 2. Đây chính là một trong những giải pháp quan trọng góp phần phát huy hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước./.
