Bổ sung địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam

Trải qua 18 năm xây dựng và phát triển, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) đã khẳng định được vai trò là công cụ quản lý tài chính Nhà nước hữu hiệu, có nhiều đóng góp trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nguồn lực tài chính Quốc gia, tăng cường tính minh bạch và công khai nền tài chính Đất nước.

Một trong những nhiệm vụ quan trọng trong Chiến lược phát triển KTNN Việt Nam đến năm 2020 đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê duyệt theo Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010 là: "KTNN có nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với các cơ quan hữu quan nghiên cứu, đề xuất bổ sung trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam vào thời điểm thích hợp một số điều khoản quy định về vị trí pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN".

Thực trạng về địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN

KTNN được thành lập và hoạt động theo Nghị định số 70/CP ngày 11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan KTNN và Quyết định số 61/TTg ngày 24 tháng 01 năm 1995 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN. Qua thời gian xây dựng và phát triển, các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của KTNN không ngừng được bổ sung hoàn thiện, đặc biệt tại Kỳ họp thứ bảy, Quốc hội khoá XI - Luật KTNN được thông qua ngày 14 tháng 6 năm 2005 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2006. Đây là đạo luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam, là công cụ pháp lý để tăng cường kiểm tra, kiểm soát các nguồn lực tài chính nhà nước, đồng thời là cơ sở pháp lý cao nhất hiện nay quy định một cách đầy đủ về tổ chức và hoạt động của KTNN. Địa vị pháp lý của KTNN được xác định là “KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Đồng thời, để bảo đảm tính độc lập của KTNN, Luật KTNN đã quy định cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng KTNN: “Tổng KTNN do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ”. Luật KTNN đã ghi nhận nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN là “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; trung thực, khách quan”. Nguyên tắc quan trọng này được quán triệt và thể hiện trong từng nội dung quy định về tổ chức và hoạt động của KTNN, nhất là Tổng KTNN Quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm và báo cáo với Quốc hội, Chính phủ trước khi thực hiện.

Trên cơ sở các văn bản pháp luật này, tổ chức và hoạt động của KTNN ngày càng đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, tăng cường kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Luật KTNN được ban hành đã nâng cao địa vị pháp lý của KTNN; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của KTNN được quy định đầy đủ hơn; quy mô, loại hình và chất lượng kiểm toán được mở rộng và tăng cường; vị trí, vai trò của KTNN ngày càng được khẳng định, nhất là từ khi thực hiện công khai kết quả kiểm toán. Hiện nay, KTNN được tổ chức theo mô hình tập trung thống nhất với 30 đơn vị trực thuộc với hơn 1.700 người. Chất lượng đội ngũ công chức không ngừng được nâng lên, 98% công chức, viên chức có trình độ đại học trở lên. KTNN đã thực hiện hàng nghìn cuộc kiểm toán với quy mô lớn nhỏ khác nhau trên hầu hết các lĩnh vực, kể cả lĩnh vực dự trữ quốc gia, an ninh, quốc phòng và ngân sách Đảng mà trọng tâm là kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước; báo cáo quyết toán ngân sách của các bộ, ngành, các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương, kiểm toán các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước, các tổ chức tài chính-ngân hàng và các chương trình mục tiêu, các chuyên đề xã hội quan tâm như: công tác quản lý đất đai, phát triển đô thị, công tác quản lý tài nguyên khoáng sản, công tác quản lý thị trường bất động sản-là những hoạt động tạo nguồn lực lớn của đất nước. Kết quả thu được không chỉ là những con số tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách Nhà nước, mà còn thể hiện ở những kiến nghị kiểm toán mang tính tư vấn, hoàn thiện chính sách pháp luật góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và ngăn ngừa lãng phí, thất thoát và tham nhũng. Tuy nhiên trước yêu cầu của công cuộc đổi mới Đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế, khuôn khổ pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN vẫn còn tồn tại, bất cập:

Thứ nhất, địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp - Đạo luật cơ bản của Nhà nước và có hiệu lực pháp lý cao nhất của quốc gia theo khuyến cáo của Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao- INTOSAI và thông lệ quốc tế

Trong hoạt động kiểm toán, tính độc lập là tiền đề cơ bản bảo đảm cho công tác kiểm tra tài chính công có hiệu lực và hiệu quả. Vì vậy, theo khuyến cáo của INTOSAI và thông lệ ở nhiều quốc gia trên thế giới tính độc lập và địa vị pháp lý của KTNN, Tổng KTNN phải được xác định trong Hiến pháp, những nội dung cụ thể về tổ chức và hoạt động của KTNN do luật quy định. Địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp đã dẫn đến những quy định về KTNN thiếu tính ổn định và chưa tương xứng với vai trò của KTNN trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế; mặt khác, đây cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến sự hạn chế hiệu lực, hiệu quả hoạt động kiểm toán trong những năm qua.

Thứ hai, Quy định về địa vị pháp lý của KTNN chưa đúng với bản chất của KTNN. Mặc dù Điều 13 Luật KTNN đã quy định về địa vị pháp lý của KTNN, song thuật ngữ “chuyên môn” trong cụm từ “KTNN là cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chính nhà nước...” chưa phản ánh đúng bản chất của KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất hoặc KTNN là cơ quan kiểm toán tối cao của quốc gia; chưa đúng tầm của cơ quan KTNN trong quản trị nguồn lực quốc gia như các nước trên thế giới đã quy định, dẫn tới nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và toàn xã hội về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của KTNN chưa thật đầy đủ và toàn diện, thậm chí còn có nhận thức sai lệch, không đúng đắn về vị trí pháp lý, tổ chức và hoạt động KTNN

Thứ ba, Chưa có sự tương thích giữa Luật KTNN với các luật có liên quan. Luật KTNN quy định: "KTNN là cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" (Điều 13);  "Tổng KTNN do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ” (khoản 2 Điều 17). Tuy nhiên, cả Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Tổ chức Chính phủ đều không có nội dung nào quy định về vấn đề nêu trên.

Sự cần thiết phải quy định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN trong Hiến pháp xuất phát từ một số yêu cầu như sau:

Xuất phát từ vị trí, vai trò quan trọng của KTNN

KTNN là công cụ đắc lực phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền, tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Thông qua hoạt động kiểm toán của KTNN nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Từ quy định KTNN “do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, cần bổ sung trong Hiến pháp một số quy định, đảm bảo đồng bộ trong hệ thống pháp luật về: bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội được quy định tại Điều 84 của Hiến pháp đối với quyền “thành lập KTNN”; KTNN “hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” tất yếu phải được quy định trong Hiến pháp.

Nhằm bảo đảm tính độc lập của KTNN theo khuyến cáo của Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao và Liên hợp quốc

Việc quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, trước hết nhằm tuân thủ các nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán đã được ghi nhận trong Tuyên bố Lima (1977), Tuyên bố Mexico (2007) của Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao. Trong các Tuyên bố này khẳng định các nội dung cần quy định trong Hiến pháp là: Việc thành lập KTNN và sự độc lập về bổ nhiệm, miễn nhiệm; tính độc lập trong tổ chức và hoạt động; độc lập về phương diện tài chính và ngân sách…, cụ thể như sau:

- Điều 5 Mục II Tuyên bố Lima về tính độc lập của Cơ quan kiểm toán tối cao:

1. Cơ quan Kiểm toán tối cao chỉ có thể hoàn thành nhiệm vụ của mình một cách khách quan, hiệu lực khi nó độc lập với đơn vị được kiểm toán và được bảo vệ trước các ảnh hưởng từ bên ngoài.

2. Dù cũng là cơ quan nhà nước, không thể độc lập tuyệt đối do là một bộ phận của nhà nước nói chung, nhưng Cơ quan kiểm toán tối cao phải độc lập về chức năng và tổ chức để thực hiện nhiệm vụ của mình.

3. Việc thành lập Cơ quan kiểm toán tối cao và mức độ độc lập cần thiết của nó phải được quy định trong hiến pháp; quy định chi tiết cần được thể hiện trong luật. Cụ thể, phải đảm bảo sự bảo vệ đầy đủ về pháp lý của Tòa án tối cao chống lại sự can thiệp của bên ngoài vào tính độc lập và chức năng kiểm toán của Cơ quan kiểm toán tối cao" .

- Điều 6 Mục II Tuyên bố Lima về Tính độc lập của nhân viên Cơ quan kiểm toán tối cao:

1. Sự độc lập của Cơ quan kiểm toán tối cao không thể tách rời khỏi sự độc lập của nhân viên của nó. Nhân viên được hiểu là những người phải đưa ra quyết định đại diện cho Cơ quan kiểm toán tối cao và giải trình các quyết định đó với bên thứ ba, bên thứ ba là thành viên của ban lãnh đạo tập thể hay người đứng đầu Cơ quan kiểm toán tối cao nếu tổ chức theo chế độ thủ trưởng.

2. Sự độc lập của nhân viên phải được đảm bảo bởi Hiến pháp. Cụ thể, quy trình miễn nhiệm cũng phải được quy định trong Hiến pháp và không được ảnh hưởng đến tính độc lập của nhân viên. Phương thức bổ nhiệm và bãi nhiệm nhân viên tuỳ thuộc vào cơ cấu hiến pháp của mỗi quốc gia.

3. Khi thực hiện nghiệp vụ chuyên môn của mình, cán bộ, nhân viên kiểm toán của Cơ quan kiểm toán tối cao phải không bị ảnh hưởng bởi tổ chức được kiểm toán và phải không phụ thuộc vào tổ chức đó”.

- Nguyên tắc 1 và Nguyên tắc 2 Tuyên bố Mexico nêu rõ: Cần có văn bản pháp luật phù hợp quy định về mức độ độc lập của cơ quan kiểm toán tối cao và tính độc lập của những người đứng đầu và thành viên của cơ quan kiểm toán tối cao và vấn đề bổ nhiệm, tái bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu cơ quan kiểm toán.

- Đặc biệt, ngày 22 tháng 12 năm 2011, Liên hợp quốc đã thông qua Nghị quyết A/66/209 về "Đẩy mạnh tính hiệu suất, trách nhiệm giải trình, tính hiệu quả và minh bạch của quản trị công thông qua việc tăng cường sức mạnh các tổ chức kiểm toán tối cao". Theo đó, Đại hội đồng Liên hiệp quốc công nhận hoàn toàn tính độc lập của Cơ quan kiểm toán tối cao và ghi nhận tầm quan trọng của các Cơ quan kiểm toán tối cao trong việc thúc đẩy tính hiệu lực, trách nhiệm giải trình, hiệu quả và tính minh bạch của quản lý công, giúp thực hiện các mục tiêu và ưu tiên phát triển quốc gia cũng như các mục tiêu phát triển quốc tế, gồm cả mục tiêu phát triển thiên niên kỷ. "Ghi nhận rằng các Cơ quan kiểm toán tối cao có thể thực hiện được các nhiệm vụ của mình một cách khách quan và hiệu quả chỉ khi độc lập với đơn vị được kiểm toán và được bảo vệ trước các ảnh hưởng từ bên ngoài" và khuyến khích các quốc gia thành viên "vận dụng các nguyên tắc đã được đề ra trong Tuyên bố Lima và Tuyên bố Mexico".

Xuất phát từ tính tối thượng của Hiến pháp đòi hỏi các quy định khác phải phù hợp và tuân thủ nghiêm ngặt

- Điều 146 Hiến pháp 1992 (được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội khóa X) quy định: “Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”. Bên cạnh đó, giá trị pháp lý của Hiến pháp còn được thể hiện thông qua các quy định về thủ tục ban hành và sửa đổi Hiến pháp nghiêm ngặt hơn so với các văn bản luật khác. Mặt khác, Hiến pháp là Đạo luật chủ đạo trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật. Các quy định trong Hiến pháp là cơ sở để ban hành các văn bản quy phạm pháp luật khác. Trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của nước ta thì Hiến pháp có giá trị pháp lý cao nhất, mọi văn bản quy phạm pháp luật khác khi được ban hành đều phải tuyệt đối phù hợp với các quy định của Hiến pháp, bất kỳ văn bản nào có những quy định trái với Hiến pháp (vi hiến) đều phải bị bãi bỏ, bị đình chỉ thi hành.

Như vậy, để nâng cao địa vị pháp lý của KTNN cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao, đảm bảo sự đồng bộ của hệ thống pháp luật và phù hợp với thông lệ quốc tế, Hiến pháp cần có những quy định về địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN, chức năng, nhiệm vụ của KTNN, tạo cơ sở pháp lý cho các quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động của KTNN trong Luật KTNN và các luật có liên quan, bảo đảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động của KTNN.

Kinh nghiệm các nước trên thế giới về quy định địa vị pháp lý của KTNN, Tổng KTNN trong Hiến pháp

Qua nghiên cứu kinh nghiệm của các nước cho thấy, trên cơ sở chỉ dẫn của INTOSAI, hầu hết các nước có cơ quan KTNN, dù là ở các nước đã thành lập cơ quan KTNN từ rất lâu hay ở các nước mới thành lập cơ quan KTNN, những vấn đề cơ bản về địa vị pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN đều được quy định trong Hiến pháp của mỗi nước. Theo thống kê của INTOSAI, trong 140 nước thực hiện nghiên cứu có 106 nước (chiếm 76% các nước thực hiện nghiên cứu) quy định địa vị pháp lý và tính độc lập của KTNN trong Hiến Pháp.

Mặc dù những quy định cụ thể trong Hiến pháp của các nước về KTNN có thể khác nhau về mức độ, nội dung cụ thể, như: Hiến pháp CHLB Đức, CHLB Nga chỉ quy định tại một khoản trong 1 điều về KTNN; Hiến pháp CH Ba Lan, Hàn Quốc lại quy định tới 6-7 điều về KTNN; Hiến pháp Indonesia có một chương riêng (Chương VIIIA Ủy ban Kiểm toán tối cao- BPK) với 3 điều (Điều 23E, Điều 23F và Điều 23G), Hiến pháp Thái Lan cũng có Mục riêng về Ủy ban KTNN với 4 điều (Điều 252, Điều 253, Điều 254 và Điều 301)...; song về cơ bản đều quy định những vấn đề sau: Xác định địa vị pháp lý của KTNN trong hệ thống các cơ quan Nhà nước; Xác định nguyên tắc cơ bản trong hoạt động kiểm toán của KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; Quy định thẩm quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN; Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản và tính độc lập của KTNN; Quy định trách nhiệm của KTNN trong việc báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội và công bố công khai theo quy định của pháp luật.

Căn cứ vào vị trí pháp lý và quan hệ của cơ quan KTNN với hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước, hiện nay trên thế giới tồn tại 03 loại mô hình cơ bản sau: KTNN thuộc cơ quan lập pháp, KTNN thuộc cơ quan hành pháp, KTNN độc lập với cơ quan lập pháp và hành pháp. 

Trong các mô hình này, mô hình KTNN độc lập với cơ quan lập pháp và hành pháp có nhiều ưu điểm hơn cả. Đây là mô hình tổ chức rất đặc biệt, cơ quan KTNN là một tổ chức độc lập hoạt động theo quy định của pháp luật, mọi quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan KTNN được chế định theo pháp luật. Việc quyết định thành lập, thẩm quyền và các quy định về cơ quan KTNN phải do Quốc hội quyết định, kể cả cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu. Hoạt động của cơ quan KTNN độc lập như Toà án hoặc Viện Kiểm sát, nhưng không làm chức năng công tố và xét xử. Mô hình này được hình thành ở những quốc gia mà hệ thống quyền lực nhà nước và cơ quan KTNN ra đời từ rất sớm hoặc ở các nước thuộc địa chịu ảnh hưởng của các nước Châu Âu. Đặc biệt, một vấn đề đáng lưu ý là, với các nước châu Á thì đa số các nước thuộc khối ASEAN tổ chức theo mô hình KTNN độc lập với lập pháp và hành pháp (Indonesia; Philippin; Singapore; Thái lan; Malayxia) chiếm 50% số nước thuộc khối ASEAN. Mô hình này có nhiều ưu điểm: Bản chất của hoạt động kiểm toán là xác nhận một cách độc lập và trung thực, khách quan các thông tin về quản lý tài chính và tài sản công đối với các hoạt động quản lý. Bởi vậy, KTNN được coi như một công cụ của quản lý vĩ mô. Tổ chức theo mô hình này, KTNN sẽ là công cụ đắc lực cho cả cơ quan lập pháp trong việc thực hiện quyền giám sát và quyết định của mình và cho cả cơ quan hành pháp trong việc quản lý, điều hành; Hoạt động kiểm toán sẽ trở nên hữu hiệu hơn bởi lẽ chỉ thực hiện kiểm toán và cung cấp thông tin đã kiểm toán theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, KTNN còn thực hiện chức năng tư vấn các vấn đề kinh tế, tài chính, kể cả việc ban hành các văn bản pháp luật về kinh tế, tài chính của cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp.

Việc tổ chức cơ quan kiểm toán luôn tuỳ thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội, lịch sử của từng quốc gia. Dù tổ chức theo mô hình nào, bản chất của KTNN vẫn là công cụ kiểm soát các hoạt động quản lý tài chính vĩ mô thuộc cơ cấu của bộ máy nhà nước, do vậy luôn có sự đan xen nhau giữa các nhánh quyền lực. Điều đó cho thấy, việc phân loại một cách rạch ròi KTNN thuộc nhánh quyền lực nào hay ở vị thế độc lập chỉ có ý nghĩa tương đối. Mặt khác, các cơ quan KTNN trên thế giới không có sự khác biệt nhau về mục đích hoạt động, trong khi đó những thể chế về tổ chức nhân sự và hoạt động. Trên cơ sở thực tiễn 18 năm hoạt động của KTNN Việt Nam, đặc biệt là 06 năm thi hành Luật KTNN, có thể đánh giá mô hình thích hợp cho KTNN Việt Nam là: KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân thủ pháp luật. Đây là mô hình bảo đảm cao nhất cho tính độc lập trong hoạt động của KTNN, phù hợp với điều kiện thực tiễn Việt Nam, đồng thời, phù hợp cơ chế nhà nước quản lý và nhân dân làm chủ.

Quan điểm xác lập địa vị pháp lý của KTNN, Tổng KTNN trong Hiến pháp

Một là, Bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối phợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã khẳng định: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, thể hiện yêu cầu của Đảng phải tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước để hạn chế sự lạm quyền trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước. Đây là một trong những quan điểm và là nguyên tắc cơ bản chỉ đạo công cuộc cải cách, xây dựng bộ máy nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước hiện nay.

Để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, trước hết phải tăng cường vai trò giám sát tối cao của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Để giúp cho việc giám sát tối cao của Quốc hội có hiệu quả hơn thì cần phải có các công cụ kiểm soát có hiệu quả, trong đó có cơ quan KTNN. Do vậy, với tôn chỉ KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, KTNN phải quán triệt và thực hiện nghiêm chỉnh nguyên tắc quan trọng này trong tổ chức và hoạt động của mình. KTNN phải tuân thủ cơ chế: Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý và nhân dân làm chủ, phục vụ mục tiêu xây dựng một nước Việt Nam “dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh”.

Hai là, quán triệt và thể chế hoá các quan điểm của Đảng và Nhà nước về phát triển KTNN

Để xây dựng KTNN trở thành một công cụ mạnh về kiểm tra tài chính nhà nước, Đảng và Nhà nước đã có nhiều nghị quyết và văn bản pháp luật quan trọng đề cập chủ trương phát triển KTNN, cụ thể:

- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương khoá VIII đã chỉ rõ: "Đề cao vai trò của cơ quan KTNN trong việc kiểm toán mọi cơ quan, tổ chức có sử dụng ngân sách nhà nước. Cơ quan KTNN báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chính phủ và công bố công khai cho dân biết";

- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương khoá VIII tiếp tục nhấn mạnh : "... tiếp tục đổi mới và lành mạnh hoá hệ thống tài chính - tiền tệ; thực hành triệt để tiết kiệm. Thực hiện chế độ kiểm toán đối với các đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước";

- Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định: "... thiết lập cơ chế giám sát tài chính - tiền tệ, nhằm đảm bảo an ninh tài chính Quốc gia, kiểm soát các nguồn vốn, các khoản vay nợ, trả nợ, mở rộng hình thức công khai tài chính. Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng KTNN như một công cụ mạnh của Nhà nước";

- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở cũng đã chỉ rõ: "Thực hiện quy chế định kỳ KTNN, công khai thu, chi ngân sách cho dân biết";

- Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI tiếp tục khẳng định: "Tăng cường công tác kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng";

- Luật KTNN quy định: "KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật"; 

- Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã xác định: "Nghiên cứu, đề xuất bổ sung trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam vào thời điểm thích hợp một số điều khoản quy định (như Luật KTNN) về vị trí pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN; và thủ tục, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN”

Ba là, xây dựng KTNN thực sự trở thành công cụ quan trọng và đủ mạnh của Nhà nước thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát nghiêm ngặt việc quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước

Hoạt động KTNN phục vụ việc kiểm tra, giám sát của nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Để đạt mục tiêu trên, cần xác định địa vị pháp lý tương xứng nhằm đảm bảo tính độc lập của cơ quan KTNN và người đứng đầu là Tổng KTNN, đảm bảo hoạt động kiểm toán được tiến hành độc lập, khách quan và chỉ tuân theo pháp luật.

Bốn là, quán triệt và thực hiện các quan điểm về cải cách hành chính của Nhà nước

Phát triển KTNN phải quán triệt và thực hiện các quan điểm về cải cách hành chính của Nhà nước, từng bước nâng cao địa vị pháp lý của KTNN, đồng thời xác định quy mô hợp lý trong từng thời kỳ đủ đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao. Xây dựng cơ quan KTNN từng bước chính quy, hiện đại và tinh gọn về bộ máy, tiết kiệm kinh phí, hoạt động hiệu quả. Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020 ban hành kèm theo Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12/5/2009 của Chính phủ đã chỉ rõ: “Sửa đổi, bổ sung hệ thống pháp luật về kiểm toán nhằm phân định phạm vi hoạt động giữa KTNN và thanh tra tài chính, khắc phục sự chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm toán  (phần các giải pháp).

Năm là, quán triệt các quan điểm và định hướng của Đảng trong sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992

- Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam đã khẳng định “Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới. Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”;

- Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI), những nội dung cơ bản sửa đổi Hiến pháp 1992 (Mục 7) "nghiên cứu việc bổ sung một số thiết chế độc lập như cơ quan KTNN, cơ quan bầu cử quốc gia";

- Kết luận số 21-KL/TW Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí: " Tiếp tục hoàn thiện thể chế và tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử để nâng cao hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí".

Sáu là, đáp ứng yêu cầu chủ động hội nhập kinh tế quốc tế; phù hợp với các nguyên tắc, thông lệ quốc tế và điều kiện thực tiễn của Việt Nam

Một trong những yêu cầu quan trọng của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi phải xây dựng nền tài chính lành mạnh, công khai, đảm bảo tính minh bạch. Kinh nghiệm các nước trên thế giới cho thấy, việc phát triển cơ quan KTNN với địa vị pháp lý tương xứng cùng với các công cụ kiểm tra khác của Nhà nước là điều kiện cần thiết và là tiền đề để có môi trường tài chính lành mạnh, minh bạch, tạo điều kiện để thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước, đảm bảo cho đất nước phát triển nhanh chóng, ổn định và bền vững. Trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, việc phát triển cơ quan KTNN cũng phải phù hợp với đòi hỏi của các định chế tài chính quốc tế, phù hợp với các khuyến cáo của INTOSAI và Liên hợp quốc, đặc biệt khi Việt Nam là thành viên của Tổ chức Thương mại Quốc tế (WTO); đồng thời phù hợp điều kiện thực tiễn của Việt Nam.

Kiến nghị nội dung và cách thể hiện về địa vị của KTNN, Tổng KTNN trong Hiến pháp

Trên cơ sở những chỉ dẫn của INTOSAI, nghiên cứu kinh nghiệm các nước trên thế giới xác lập địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, đặc biệt là Nghị quyết A/66/209 của Đại hội đồng Liên hiệp quốc và từ thực tiễn hoạt động của KTNN ở nước ta, việc quy định vị trí, chức năng, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của KTNN, việc bầu Tổng KTNN trong Hiến pháp là yêu cầu khách quan. Xuất phát từ vai trò quan trọng của KTNN trong việc hỗ trợ thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội; để bảo đảm tính độc lập, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN, KTNN đề xuất bổ sung vào Hiến pháp một số điều quy định về KTNN và Tổng KTNN như sau:

Kiểm toán Nhà nước

+ "KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân thủ pháp luật, có chức năng kiểm toán việc quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính và tài sản quốc gia"; 

+ "Tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của KTNN do Luật định".

Tổng Kiểm toán Nhà nước

+ "Tổng Kiểm toán Nhà nước là người đứng đầu KTNN, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tổ chức và hoạt động của KTNN. Tổng KTNN báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp báo cáo công tác trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội";

+ "Tổng KTNN do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội”;

+ Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước là 5 năm”./.