Cần quy định Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam

Kiểm toán Nhà nước Việt Nam (KTNN) được thành lập và hoạt động theo Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, Quyết định số 61/TTg ngày 24/1/1995 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN. Đây là cơ sở pháp lý cho sự ra đời và hoạt động của KTNN. Luật KTNN ra đời năm 2005 và có hiệu lực từ 01/01/2006 đã mở ra một giai đoạn phát triển mới của KTNN. KTNN có vị thế là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính Nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Cho đến nay, Luật Kiểm toán Nhà nước là cơ sở pháp lý cao nhất quy định về tổ chức, hoạt động và việc bầu, bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước của KTNN Việt Nam.

Trải qua 18 năm xây dựng và phát triển, KTNN Việt Nam đã khẳng định được vai trò là công cụ quản lý hữu hiệu, có nhiều đóng góp trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nguồn lực tài chính Quốc gia, tăng cường tính minh bạch và công khai nền tài chính đất nước. Tuy nhiên, trước yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền trong điều kiện hội nhập quốc tế đòi hỏi phải nâng cao năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của KTNN. Qua nghiên cứu kinh nghiệm các nước trên thế giới và thực tiễn đã cho thấy, vấn đề tồn tại hiện nay là địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước như ở hầu hết các nước trên thế giới, nên không tránh khỏi khó khăn khi xác định địa vị pháp lý, xây dựng mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động KTNN.

Một trong những nhiệm vụ quan trọng trong Chiến lược phát triển KTNN Việt Nam đến năm 2020 đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê duyệt theo Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010 là: KTNN có nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với các cơ quan hữu quan nghiên cứu, đề xuất bổ sung trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam vào thời điểm thích hợp một số điều khoản quy định về vị trí pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước.

Hiện nay, địa vị pháp lý của KTNN và Tổng Kiểm toán Nhà nước chưa được quy định trong Hiến pháp theo khuyến cáo của Tổ chức quốc tế các Cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) và thông lệ nhiều nước trên thế giới. Mặt khác, do chưa có quy định trong Hiến pháp nên chưa có sự tương thích về một số quy định giữa Luật KTNN với các luật liên quan như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật ngân sách Nhà nước…Tồn tại này làm giảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động của KTNN với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính cao nhất của Quốc gia.

Quy định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN trong Hiến pháp xuất phát từ thực tế khách quan
Trong khuôn khổ Dự án "Tăng cường năng lực quyết định và giám sát ngân sách của các cơ quan dân cử Việt Nam", ngày 24/7/2012, KTNN Việt Nam đã phối hợp với Ủy ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội, Chương trình hỗ trợ phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) tổ chức Hội thảo quốc tế “Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam”, nhằm lấy ý kiến góp ý rộng rãi các chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà quản lý trong và ngoài nước, các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương nhằm bổ sung quy định Địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam.

Tham dự Hội thảo có đại diện lãnh đạo các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành, đại diện Hội đồng nhân dân Thành phố Hà Nội; các chuyên gia, các nhà khoa học, toàn thể lãnh đạo chủ chốt của KTNN Việt Nam; 12 đại biểu quốc tế đến từ KTNN Áo, KTNN Indonesia, KTNN Hàn Quốc, KTNN Nam Phi, Australia và Ngân hàng Thế giới - là một số nước chủ chốt trong Tổ chức quốc tế các Cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI), Tổ chức các Cơ quan kiểm toán tối cao châu Á (ASOSAI) và Tổ chức các Cơ quan kiểm toán tối cao ASEAN (ASEANSAI). 

Việc quy định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN trong Hiến pháp xuất phát từ thực tế khách quan và từ cơ sở Hiến định của KTNN nhằm phù hợp với yêu cầu Tuyên bố Lima về những nguyên tắc cơ bản đối với tổ chức và hoạt động của các cơ quan kiểm toán tối cao năm 1977, Tuyên bố Mehico về sự độc lập của các cơ quan kiểm toán tối cao năm 2007 và tinh thần Nghị quyết A/66/209 của Liên hiệp quốc và kinh nghiệm của các nước trên thế giới. KTNN Việt Nam dự kiến sẽ đề xuất bổ sung vào Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam sửa đổi năm 2013 các nội dung về: Vị trí pháp lý, tính độc lập của KTNN; chức năng của KTNN; thẩm quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm, nhiệm kỳ Tổng KTNN, trách nhiệm của Tổng KTNN báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và công bố công khai kết quả kiểm toán theo luật định.
Hội thảo đã tập trung thảo luận về 4 vấn đề: xác lập địa vị pháp lý của KTNN, Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp và bài học cho Việt Nam; Vị trí, vai trò và sự cần thiết phải quy định địa vị pháp lý của KTNN, Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp; Tìm hiểu Nghị quyết A/66/209 của Liên hợp quốc về “Thúc đẩy tính hiệu lực, trách nhiệm giải trình, tính hiệu quả và minh bạch của quản lý công bằng cách tăng cường sức mạnh của các cơ quan kiểm toán tối cao”; Cách thức bổ sung quy định về địa vị pháp lý của KTNN, Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam. Hội thảo đã thống nhất đánh giá, nhìn nhận về thực trạng địa vị pháp lý của KTNN, Tổng Kiểm toán Nhà nước trong hệ thống pháp luật Việt Nam, những bất cập, hạn chế về địa vị pháp lý của KTNN, của Tổng Kiểm toán Nhà nước hiện nay và nguyên nhân của tồn tại, bất cập này.

Thực tế, thuật ngữ “chuyên môn” trong quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Luật KTNN là chưa thật phù hợp, chưa thể hiện được bản chất, vai trò của cơ quan KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất hoặc KTNN là cơ quan kiểm toán tối cao như các nước trên thế giới đã quy định. Do Luật quy định: “KTNN là cơ quan chuyên môn” dẫn đến nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của KTNN chưa thật đầy đủ và toàn diện, thậm chí còn có nhận thức sai lệch, không đúng đắn về vị trí pháp lý, tổ chức và hoạt động KTNN.

KTNN cần được Hiến định về địa vị pháp lý. Tính độc lập của KTNN cần được quy định trong Hiến pháp và được cụ thể hóa trong Luật KTNN
Hội thảo thống nhất và khẳng định KTNN phải được Hiến định về địa vị pháp lý, đó là nhu cầu khách quan, đặc biệt là trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN. Ở Việt Nam, yêu cầu Hiến định địa vị pháp lý của KTNN xuất phát từ yêu cầu chính trị, các Nghị quyết, các văn bản pháp luật của Đảng, Nhà nước và từ thực tiễn khách quan. Hiến định địa vị pháp lý của KTNN Việt Nam và Tổng Kiểm toán Nhà nước là phù hợp với chuẩn mực Quốc tế, phù hợpk với yêu cầu của Tuyên bố Lima về những nguyên tắc cơ bản đối với tổ chức và hoạt động của các cơ quan kiểm toán tối cao năm 1977, cũng như Tuyên bố Mehico về sự độc lập của các cơ quan kiểm toán tối cao năm 2007, phù hợp với tinh thần Nghị quyết A/66/209 của Liên hiệp quốc và kinh nghiệm của các nước trên thế giới. Lần đầu tiên, Đại hội đồng Liên hiệp quốc công nhận hoàn toàn tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao “Các cơ quan kiểm toán tối cao chỉ có thể hoàn thành trách nhiệm của mình một cách khách quan và hiệu quả khi các cơ quan này độc lập với đối tượng kiểm toán và được bảo vệ chống lại ảnh hưởng bên ngoài”.

Đặc biệt, tại Hội thảo, Tổng Thư ký INTOSAI cũng khẳng định: sự độc lập của cơ quan kiểm toán tối cao là một trong những mục tiêu chủ yếu nhằm đảm bảo cho sự minh bạch trong hoạt động của Chính phủ đối với trách nhiệm giải trình và cho cuộc chiến chống tham nhũng đang được triển khai sâu rộng. Công tác kiểm soát chỉ có thể đáp ứng được các kỳ vọng gắn với nó khi nguyên tắc độc lập về tổ chức, chức năng và tài chính được pháp luật bảo vệ, bảo đảm bằng hiến pháp thông qua việc: Đưa quy định về sự độc lập của cơ quan kiểm toán tối cao vào Hiến pháp; sự độc lập của người đứng đầu cơ quan kiểm toán tối cao hoặc Ban lãnh đạo bằng việc thông qua một nhiệm kỳ đủ dài; quyền hạn đủ rộng để kiểm toán tất cả các hoạt động tài chính công; tiếp cận không giới hạn các thông tin cần thiết; quyền báo cáo về các phát hiện kiểm toán; quyền quyết định chủ đề kiểm toán, phương pháp kiểm toán, cũng như mẫu, nội dung và thời gian của báo cáo kiểm toán; quyền được tự quyết về nguồn nhân lực, vật lực và tài lực phù hợp trong khuôn khổ Ngân sách đã được cơ quan lập pháp xác lập.

Ở các nước trên thế giới, Hiến pháp đều có những quy định về địa vị pháp lý của KTNN với mức độ, nội dung cụ thể khác nhau; song, về cơ bản có thể thấy tính phổ biến của những quy định về KTNN trong Hiến pháp của các nước là: Xác định địa vị pháp lý của KTNN trong hệ thống các cơ quan Nhà nước phụ thuộc vào thể chế chính trị; xác định nguyên tắc cơ bản trong hoạt động kiểm toán của KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; chức năng của KTNN bao gồm cả kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động; đối tượng kiểm toán của KTNN ở hầu hết các nước đều xác định là hoạt động quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản quốc gia; quy định thẩm quyền bổ nhiệm (bầu), miễn nhiệm và nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước; quy định trách nhiệm của KTNN trong việc báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội và công bố công khai theo quy định của pháp luật. Như vậy, nguyên tắc quan trọng và cơ bản nhất trong hoạt động của KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Vị trí pháp lý của KTNN dù nằm trong nhánh quyền lực nào cũng đều thực hiện nhiệm vụ một cách độc lập theo quy định của pháp luật và góp phần đảm bảo tính minh bạch của nền tài chính quốc gia.

Đối với nước ta, để xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN phát triển phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế, Hội thảo đã đề xuất nên đặt KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước độc lập. Tính độc lập của KTNN phải được quy định trong Hiến pháp và được cụ thể hóa trong Luật Kiểm toán nhà nước trên các mặt: độc lập về tổ chức; độc lập về bổ nhiệm nhân sự; độc lập về ngân sách; độc lập về hoạt động kiểm toán; độc lập xây dựng chuẩn mực, quy trình kiểm toán; độc lập trong điều tra và bảo đảm quyền thực thi.

Trong điều kiện hiện nay của Việt Nam, việc lựa chọn xác định địa vị pháp lý theo phương án KTNN là cơ quan độc lập với Quốc hội và Chính phủ là hợp lý và địa vị pháp lý của KTNN cần được Hiến định. Trên cơ sở đó, địa vị pháp lý của Tổng Kiểm toán Nhà nước cũng cần được xác định rõ: “Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước. Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước là năm năm và được tái bổ nhiệm một nhiệm kỳ”, “Tổng KTNN chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán với QH, UBTVQH và công bố công khai kết quả kiểm toán theo luật định”. Bên cạnh đó, Hội thảo cũng kiến nghị phải có sự tham gia của Tổng KTNN vào các kỳ họp thảo luận về ngân sách nhà nước.

Trên cơ sở chỉ dẫn của INTOSAI, tinh thần Nghị quyết A/66/209 và kinh nghiệm thế giới, Hội thảo đã thống nhất và đồng tình kiến nghị bổ sung địa vị pháp lý của KTNN, Tổng Kiểm toán Nhà nước vào Hiến pháp tại Chương X sau nội dung quy định về Tòa án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân với các nội dung cơ bản như sau: (1) Vị trí pháp lý và tính độc lập của Kiểm toán Nhà nước: “KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. (2) Chức năng của Kiểm toán Nhà nước: “KTNN có chức năng kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước”. (3) Thẩm quyền bầu Tổng Kiểm toán  Nhà nước: “Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước. Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước là năm năm và được tái bổ nhiệm một nhiệm kỳ”. (4) Trách nhiệm của Tổng Kiểm toán Nhà nước: “Tổng KTNN chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và công bố công khai kết quả kiểm toán theo luật định”.
Hội thảo đều nhất trí cao về sự cần thiết phải quy định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN trong Hiến pháp – đạo luật cơ bản của Nhà nước, nhằm nâng cao tính độc lập, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của KTNN; tôn trọng và đề cao tính độc lập về tổ chức và hoạt động của KTNN; gợi mở các cách thức thiết kế bổ sung quy định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp. Kết quả Hội thảo là cơ sở, nền tảng quan trọng để KTNN đề xuất Quốc hội bổ sung quy định về địa vị pháp lý của KTNN và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp CHXHCN Việt Nam – đạo luật cơ bản của Nhà nước; đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật KTNN, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ và các luật khác có liên quan, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ và toàn diện cho tổ chức và hoạt động của KTNN, xây dựng KTNN thực sự trở thành cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu và mong đợi của Đảng, Nhà nước và nhân dân.