Đồng thuận cao đề xuất bổ sung địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước và Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp

Hội thảo quốc tế có sự tham gia của các đại biểu quốc tế đến từ Tòa thẩm kế Áo (Ngài Chủ tịch Tòa, Tổng Thư ký INTOSAI và các thành viên), Ủy ban Kiểm toán Indonesia (Ngài Phó Chủ tịch Ủy ban Kiểm toán và các thành viên), Ủy ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc (Ngài Ủy viên Hội đồng Ủy ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc và thành viên), Kiểm toán Nhà nước Nam Phi; Nguyên Tổng kiểm toán Vùng lãnh thổ Thủ đô Australia, đại diện Ngân hàng thế giới tại Việt Nam; đại diện lãnh đạo các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành, đại diện Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội; các chuyên gia, các nhà khoa học, toàn thể lãnh đạo chủ chốt của KTNN Việt Nam, các cơ quan truyền hình, thông tấn báo chí đến dự và đưa tin.

Khai mạc Hội thảo, Tổng KTNN Đinh Tiến Dũng đã có bài phát biểu quan trọng sơ lược quá trình phát triển địa vị pháp lý của KTNN Việt Nam, khẳng định vai trò của KTNN là công cụ quản lý hữu hiệu, đồng thời đánh giá những tồn tại, bất cập về địa vị pháp lý của KTNN Việt Nam hiện nay. Tổng KTNN nhấn mạnh việc quy định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN trong Hiến pháp xuất phát từ thực tế khách quan và từ cơ sở Hiến định của KTNN là phù hợp với yêu cầu Tuyên bố Lima về những nguyên tắc cơ bản đối với tổ chức và hoạt động của các cơ quan kiểm toán tối cao năm 1977, cũng như Tuyên bố Mehico về sự độc lập của các cơ quan kiểm toán tối cao năm 2007, tinh thần Nghị quyết A/66/209 của Liên hiệp quốc và kinh nghiệm của các nước trên thế giới. Chính vì lẽ đó, Tổng KTNN đã khẳng định những dự kiến mà KTNN Việt Nam đề xuất bổ sung vào Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam sửa đổi lần này gồm các nội dung về: Vị trí pháp lý, tính độc lập của KTNN; chức năng của KTNN; thẩm quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm, nhiệm kỳ Tổng KTNN, trách nhiệm của Tổng KTNN báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và công bố công khai kết quả kiểm toán theo luật định.

Với tinh thần khẩn trương, nghiêm túc, Hội thảo đã hoàn thành chương trình làm việc và đạt được những kết quả như sau:  

1. Hội thảo đã tập trung thảo luận và trao đổi một số vấn đề sau:
Thứ nhất, kinh nghiệm của các nước trên thế giới về xác lập địa vị pháp lý của KTNN, Tổng KTNN trong Hiến pháp và bài học cho Việt Nam; Thứ hai, vị trí, vai trò và sự cần thiết phải quy định địa vị pháp lý của KTNN, Tổng KTNN trong Hiến pháp; Thứ ba, tìm hiểu Nghị quyết A/66/209 của Liên hợp quốc về “Thúc đẩy tính hiệu lực, trách nhiệm giải trình, tính hiệu quả và minh bạch của quản lý công bằng cách tăng cường sức mạnh của các cơ quan kiểm toán tối cao”; Thứ tư, cách thức bổ sung quy định về địa vị pháp lý của KTNN, Tổng KTNN trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam.

2. Các tham luận và ý kiến thảo luận tại Hội thảo đã thống nhất các vấn đề cơ bản sau:
Hội thảo đã thống nhất đánh giá, nhìn nhận về thực trạng địa vị pháp lý của KTNN, Tổng KTNN trong hệ thống pháp luật nước ta, những bất cập, hạn chế về địa vị pháp lý của KTNN, của Tổng KTNN hiện nay và nguyên nhân tồn tại, bất cập đó: Thuật ngữ “chuyên môn’’ trong quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Luật KTNN là chưa thật phù hợp, chưa thể hiện được bản chất, vai trò của cơ quan KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất hoặc KTNN là cơ quan kiểm toán tối cao như các nước trên thế giới đã quy định; Do Luật quy định: “KTNN là cơ quan chuyên môn” dẫn đến nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của KTNN chưa thật đầy đủ và toàn diện, thậm chí còn có nhận thức sai lệch, không đúng đắn về vị trí pháp lý, tổ chức và hoạt động KTNN. Nguyên nhân chủ yếu là do địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp theo khuyến cáo của INTOSAI và thông lệ nhiều nước trên thế giới; Mặt khác, do chưa có quy định trong Hiến pháp nên chưa có sự tương thích về một số quy định giữa Luật KTNN với các luật liên quan, nhất là những luật về tổ chức bộ máy nhà nước, như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật ngân sách nhà nước…Tồn tại này làm giảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động của KTNN với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính cao nhất của quốc gia. 

Hội thảo thống nhất và khẳng định KTNN phải được Hiến định về địa vị pháp lý, đó là nhu cầu khách quan, đặc biệt là trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN. Việc quy định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN trong Hiến pháp xuất phát từ thực tế khách quan và từ cơ sở Hiến định của KTNN là phù hợp với yêu cầu Tuyên bố Lima về những nguyên tắc cơ bản đối với tổ chức và hoạt động của các cơ quan kiểm toán tối cao năm 1977, cũng như Tuyên bố Mehico về sự độc lập của các cơ quan kiểm toán tối cao năm 2007, tinh thần Nghị quyết A/66/209 của Liên hiệp quốc và kinh nghiệm của các nước trên thế giới. Lần đầu tiên, Đại hội đồng Liên hiệp quốc công nhận hoàn toàn tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao “Các cơ quan kiểm toán tối cao chỉ có thể hoàn thành trách nhiệm của mình một cách khách quan và hiệu quả khi các cơ quan này độc lập với đối tượng kiểm toán và được bảo vệ chống lại ảnh hưởng bên ngoài”. Ở Việt Nam, yêu cầu Hiến định địa vị pháp lý của KTNN xuất phát từ yêu cầu chính trị, các Nghị quyết, các văn bản pháp luật của Đảng, Nhà nước và từ thực tiễn khách quan. Có 04 yếu tố đủ để Hiến định một vấn đề bao gồm: chỉ quy định những điều đã rõ, được thực tiễn chứng minh, đủ cơ sở pháp lý và có được sự đồng thuận thống nhất cao thì KTNN Việt Nam đã hội tụ đầy đủ và đây là thời điểm phù hợp nhất (trong điều kiện sửa đổi Hiến pháp năm 1992). Vì vậy, các ý kiến đồng tình kiến nghị Đảng, Nhà nước Việt Nam quan tâm áp dụng các chuẩn mực quốc tế, Nghị quyết của Liên Hợp quốc để Hiến định địa vị pháp lý của KTNN Việt Nam.

Đặc biệt, tại Hội thảo Tổng Thư ký INTOSAI cũng khẳng định: sự độc lập của cơ quan kiểm toán tối cao là một trong những mục tiêu chủ yếu nhằm đảm bảo cho sự minh bạch trong hoạt động của Chính phủ đối với trách nhiệm giải trình và cho cuộc chiến chống tham nhũng đang được triển khai sâu rộng. Công tác kiểm soát chỉ có thể đáp ứng được các kỳ vọng gắn với nó khi nguyên tắc độc lập về tổ chức, chức năng và tài chính được pháp luật bảo vệ, bảo đảm bằng hiến pháp thông qua việc: Đưa quy định về sự độc lập của cơ quan kiểm toán tối cao vào Hiến pháp; sự độc lập của người đứng đầu cơ quan kiểm toán tối cao hoặc Ban lãnh đạo bằng việc thông qua một nhiệm kỳ đủ dài; quyền hạn đủ rộng để kiểm toán tất cả các hoạt động tài chính công; tiếp cận không giới hạn các thông tin cần thiết; quyền báo cáo về các phát hiện kiểm toán; quyền quyết định chủ đề kiểm toán, phương pháp kiểm toán, cũng như mẫu, nội dung và thời gian của báo cáo kiểm toán; quyền được tự quyết về nguồn nhân lực, vật lực và tài lực phù hợp trong khuôn khổ ngân sách đã được cơ quan lập pháp xác lập.

Phát biểu của các diễn giả quốc tế đều cho thấy: Ở các nước, Hiến pháp đều có những quy định về địa vị pháp lý của KTNN với mức độ, nội dung cụ thể khác nhau; song, về cơ bản có thể thấy tính phổ biến của những quy định về KTNN trong Hiến pháp của các nước là: Xác định địa vị pháp lý của KTNN trong hệ thống các cơ quan Nhà nước phụ thuộc vào thể chế chính trị; xác định nguyên tắc cơ bản trong hoạt động kiểm toán của KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; chức năng của KTNN bao gồm cả kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động; đối tượng kiểm toán của KTNN ở hầu hết các nước đều xác định là hoạt động quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản quốc gia; quy định thẩm quyền bổ nhiệm (bầu), miễn nhiệm và nhiệm kỳ của Tổng KTNN; quy định trách nhiệm của KTNN trong việc báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội và công bố công khai theo quy định của pháp luật. Như vậy, nguyên tắc quan trọng và cơ bản nhất trong hoạt động của KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Vị trí pháp lý của KTNN dù nằm trong nhánh quyền lực nào cũng đều thực hiện nhiệm vụ một cách độc lập theo quy định của pháp luật và góp phần đảm bảo tính minh bạch của nền tài chính quốc gia.

Đối với nước ta, để xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN phát triển phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế, Hội thảo đã đề xuất nên đặt KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước độc lập. Tính độc lập của KTNN phải được quy định trong Hiến pháp và được cụ thể hóa trong Luật Kiểm toán nhà nước trên các mặt: độc lập về tổ chức; độc lập về bổ nhiệm nhân sự; độc lập về ngân sách; độc lập về hoạt động kiểm toán; độc lập xây dựng chuẩn mực, quy trình kiểm toán; độc lập trong điều tra và bảo đảm quyền thực thi.

Về địa vị pháp lý và nhiệm kỳ của Tổng KTNN, Hội thảo đã khẳng định: Trong điều kiện hiện nay của Việt Nam, việc lựa chọn xác định địa vị pháp lý theo phương án KTNN là cơ quan độc lập với Quốc hội và Chính phủ là hợp lý và địa vị pháp lý của KTNN cần được Hiến định. Trên cơ sở đó, địa vị pháp lý của Tổng KTNN cũng cần được xác định rõ: “Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước. Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước là năm năm và được tái bổ nhiệm một nhiệm kỳ”, “Tổng KTNN chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và công bố công khai kết quả kiểm toán theo luật định”. Bên cạnh đó, Hội thảo cũng kiến nghị phải có sự tham gia của Tổng KTNN vào các kỳ họp thảo luận về ngân sách nhà nước.

Về cách thức bổ sung quy định về địa vị pháp lý của KTNN, Tổng KTNN trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam: Trên cơ sở chỉ dẫn của INTOSAI, tinh thần Nghị quyết A/66/209 và kinh nghiệm thế giới, Hội thảo đã thống nhất và đồng tình kiến nghị bổ sung địa vị pháp lý của KTNN, Tổng KTNN vào Hiến pháp tại Chương X sau nội dung quy định về Tòa án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân với các nội dung cơ bản như sau: (1) Vị trí pháp lý và tính độc lập của Kiểm toán Nhà nước: “KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. (2) Chức năng của Kiểm toán Nhà nước: “KTNN có chức năng kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước”. (3) Thẩm quyền bầu Tổng Kiểm toán  Nhà nước: “Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước. Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước là năm năm và được tái bổ nhiệm một nhiệm kỳ”. (4) Trách nhiệm của Tổng KTNN: “Tổng KTNN chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và công bố công khai kết quả kiểm toán theo luật định”.

Phát biểu kết thúc Hội thảo, Tổng KTNN đánh giá cao các tham luận, các ý kiến thảo luận tại Hội thảo và cho rằng ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý tại Hội thảo dù từ nhiều góc nhìn khác nhau nhưng đều nhất trí cao về sự cần thiết phải quy định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước, nhằm nâng cao tính độc lập, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của KTNN; tôn trọng và đề cao tính độc lập về tổ chức và hoạt động của KTNN; gợi mở các cách thức thiết kế bổ sung quy định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN trong Hiến pháp. Tổng KTNN khẳng định kết quả Hội thảo là cơ sở, nền tảng quan trọng để Kiểm toán Nhà nước định hướng các hoạt động trong thời gian tới, cụ thể là đề xuất Quốc hội bổ sung quy định về địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN trong Hiến pháp CHXHCN Việt Nam; đồng thời giao nhiệm vụ cho Ban chỉ đạo, Tổ biên tập, Vụ Pháp chế lĩnh hội, tiếp thu một cách nghiêm túc, khách quan, khoa học những kinh nghiệm, kiến thức khoa học mà các diễn giả đã trình bày trong buổi Hội thảo. Trên cơ sở đó, KTNN sẽ tiếp tục nghiên cứu đề xuất bổ sung quy định về địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước; đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật KTNN, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ và các luật khác có liên quan, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ và toàn diện cho tổ chức và hoạt động của KTNN, xây dựng KTNN thực sự trở thành cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu và mong đợi của Đảng, Nhà nước và nhân dân./.

LH